Spørsmål og svar om Acer  og europeisk energisamarbeid

Acers viktigste funksjon fremgår av navnet: Agency for the Cooperation of Energy Regualtors. Acer er med andre ord et samarbeidsorgan og ble opprettet som del av tredje energimarkedspakke. Acer har ulike funksjoner:

• Acer skal fremme samarbeid mellom de nasjonale reguleringsmyndighetene for energi, som alle er representert i byrået. Byrået er en viktig møteplass for reguleringsmyndighetene (RME i Norge)
• Acer fungerer også som rådgiver ved å gi uforpliktende råd og anbefalinger om hvordan det europeiske regelverket skal tolkes.
• Acer fører tilsyn med EUs kraft- og gassmarkeder, og skal hindre at store land og selskaper misbruker markedsmakt og overkjører de små.
• Acer har, sammen med EU-kommisjonen og Entso-E, en sentral rolle i utviklingen av mer detaljert regelverk til utfylling av tredje energimarkedspakke (nettkoder og retningslinjer).
• Acer er også tvisteløser i grenseoverskridende spørsmål dersom statene som delta i energimarkedet ikke kommer til enighet eller i fellesskap ønsker at Acer skal avgjøre den aktuelle saken.  

Acer er først og fremst et samarbeidsorgan mellom de europeiske reguleringsmyndighetene. Gjennom deltakelse i Acer, har Norge bedre mulighet til å påvirke byråets arbeid. Norsk deltakelse i byrået rokker ikke ved norsk suverenitet i energipolitikken, slik enkelte feilaktig har påstått. Norge har full suverenitet over våre egne energiressurser og beslutninger om konsesjoner til nye kraftverk, nettanlegg og eventuelle nye mellomlandsforbindelser. Dette er også blitt slått fast av Høyesterett, som i plenum og enstemmig har konstatert at myndigheten som er overført til ESA gjennom tredje energimarkedspakke er svært snever og lite inngripende. Den omhandler ikke de store samfunnsmessige valgene har heller ikke mer indirekte nevneverdig betydning for strømprisene og energisituasjonen i Norge. Lenke til Høyestretts dom her.

Stortinget vedtok å innlemme EUs tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen i 2018. Den tredje energimarkedspakken har regler og prinsipper for hvordan kraftmarkedet og krafthandelen skal organiseres, men disse reglene innebærer ikke i seg selv veldig store endringer for Norges del. Norge og de andre nordiske landene var tidlig ute med å innføre et markedsbasert kraftsystem, og den nordiske modellen har vært en viktig inspirasjonskilde for utviklingen i EU. Vi har vært en del av det europeiske kraftmarkedet i over 20 år og har siden 1960-tallet hatt overføringsforbindelser til våre naboland som vi har brukt til kraftutveksling.

Tredje energimarkedspakke innebar likevel endringer for Norges del. Regelverket stiller krav om etablering av uavhengig reguleringsmyndighet, og Reguleringsmyndigheten for energi (RME) ble etablert som en egen og uavhengig avdeling i Norges vassdrags- og energidirektorat som følge av dette. I tillegg ble Energiklagenemda opprettet om en uavhengig klageinstans for RMEs vedtak.

Ved å innlemme tredje energimarkedspakke ble RME også gitt rett til full deltakelse i Acer, men uten stemmerett i byråets besluttende organer. På visse saksområder kan Acer fatte bindende vedtak ved uenighet mellom de berørte nasjonale reguleringsmyndighetene, eller dersom disse i fellesskap ber om et slikt vedtak. For Norges del er denne kompetansen lagt til EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som for Norges del kan fatte vedtak rettet mot RME.

Fra norsk side deltar Statnett i samarbeidsorganisasjonen Entso-E. Ved å innlemme tredje energimarkedspakke ble Statnett sikret muligheten til å være en aktiv deltaker i utvikling av tekniske metoder og prosedyrer om markeds- og systemdriftsforhold gjennom Entso-E.

Mye av debatten om tredje energimarkedspakke i Norge har handlet om hvordan norsk deltakelse i Acer påvirker norsk suverenitet i energipolitikken og strømpriser. Acer har som omtalt vedtaksmyndighet på visse avgrensede saksområder hvor de nasjonale reguleringsmyndighetene ikke kommer til enighet eller dersom disse i fellesskap ber om et slikt vedtak. Som også Høyesterett nå enstemmig i plenum har slått fast, har Acer (for Norges del ESA) kun myndighet til å treffe vedtak om forhold av funksjonell og faglig karakter. Enkeltvedtakene vil dessuten ha direkte betydning kun for et begrenset antall norske foretak (i all hovedsak statsforetaket Statnett.) I tillegg må myndigheten utøves innenfor et detaljert EØS-regelverk, som er gjennomført i norsk rett.

Nye regler fra EU inngår i EØS-avtalen, som er svært viktig for norsk industri og verdiskaping. Grensekryssende handel med Norden og Europa krever harmoniserte regler, enten det dreier seg om fisk, aluminium eller kraft. Norge har overskudd av kraft de fleste år. Krafthandel med Europa skaper store verdier for Norge og bidrar til raskere omstilling til mer klimavennlig energibruk.

Acer er et tilsyn og kan ikke pålegge Norge å bygge nye kraftkabler til utlandet. Det er det konsesjonsmyndigheten i Norge som gjør, det vil si Olje- og energidepartementet (OED), i samarbeid med myndighetene i andre enden av kabelen. Acer gir råd til EU om hvilke kabelprosjekter som bør prioriteres og gis støtte, men ingen EU-organer har myndighet til å gi konsesjon til bygging av kabler – det bestemmer hvert enkelt medlemsland selv.

Deltakelsen i Acer påvirker ikke strømprisene i Norge. Vi har lenge vært en del av et europeisk kraftmarked, hvor prisen på CO2, gass og kull er sentrale faktorer i prisutviklingen. Flyten i kablene styres av strømprisen i hver ende – altså prisen på produktet. Slik vil det fortsatt være. Bygging av nye kabler kan påvirke strømprisene, men bidrar først og fremst til jevnere priser over tid. NVE har tidligere beregnet at uten kablene ville strømprisen i Norge vært to-tre ganger dyrere om vinteren. Men Acer styrer verken priser eller kabler.

Acer får ingen vedtaksmyndighet over Norge eller norske kraftselskaper. Det er EFTAs overvåkningsorgan, ESA, som også i fremtiden vil kunne fatte vedtak som gjelder Norges etterlevelse av det felleseuropeiske regelverket. Slik har det vært innenfor EØS-samarbeidet siden starten i 1994. Dette vil heller ikke endre seg med innføringen av EUs "Ren energi-pakke", som på sikt skal inn i det norske lovverket.

Det norske regelverket for eierskap i vannkraftproduksjon sier at det må være minst to tredelers offentlig eierskap. I praksis er hele 90 prosent av norsk vannkraft eid av kommuner, fylkeskommuner og staten. Innføring av EUs tredje energimarkedspakke og deltakelse i Acer endrer ikke dette. Heller ikke "Ren energi-pakken" vil påvirke vår råderett over egen vannkraft. EU-traktaten og EØS-avtalen understreker at hvert land styrer sine egne energiressurser.

Acer kan ikke pålegge oss å bygge nye kabler til utlandet, og miljømål i norske vassdrag besluttes i Norge. Dermed kan tilslutningen til Acer heller ikke føre til økt "effektkjøring" av norske vannkraftverk, det vil si raske endringer i produksjonen for å dekke kortvarige variasjoner i kraftbehovet. Hvis Norge velger å utvide denne typen produksjon, vil det i hovedsak være kraftverk ved utløp til magasiner eller hav som ikke påvirker vassdragene.

I forbindelse med debatten rundt tredje pakke på Island ba Energi Norge professor Henrik Bjørnebye ved det juridiske fakultet i Oslo om en juridisk vurdering av de mest sentrale spørsmålene i pakken.

Professor Bjørnebye stadfester i sin juridiske vurdering at:

• EØS-landene har full råderett over sine naturressurser - akkurat som alle medlemsland i EU. Art. 125 i EØS-avtalen sikrer EFTA-landenes mulighet til å ha et system med offentlig eierskap til naturressurser, slik som det norske systemet for eierskap til stor vannkraft (jf. Hjemfallsaken og konsolideringsmodellen).
• EØS-landene har full råderett over beslutninger om å bygge kabler eller ikke - akkurat som alle EUs medlemsland.
• EØS-landene bestemmer selv hvilken nasjonal myndighet som skal ha ansvaret for å godkjenne nye kabelprosjekter. I Norge ligger denne kompetansen hos Olje- og energidepartementet. Acer kan ikke påvirke dette.
• Den tredje energimarkedspakken bygger på prinsipper som allerede er innlemmet og trådt i kraft i henhold til andre energimarkedspakke. Det er altså ikke snakk om å tre inn i EUs indre energimarked, men snarere å videreføre og videreutvikle vår eksisterende tilknytning til dette markedet.
• Nye rettsakter som "nettkoder" og retningslinjer under tredje energimarkedspakke, samt den nylig vedtatte "Vinterpakken" (Clean Energy for all Europeans), må vurderes separat i egne prosesser mellom EØS-landene og EU. Slik er prosessen for alt nytt EU/EØS-regelverk. 

"Ren energi-pakken" er en videreutvikling og forbedring av eksisterende europeisk klima- og energiregelverk. Det kalles en "pakke" fordi det er flere direktiver og forordninger som endres samtidig og som alle er relatert til energi og klima. De fleste (7 av 8) av reglene som oppdateres – f.eks. fornybardirektivet, el-markedsdirektivet og bygningsenergidirektivet – er alle enten allerede innlemmet i EØS-avtalen eller vedtatt innlemmet i EØS. De oppdaterte reglene vil nå bli vurdert individuelt av EØS/EFTA-landene i tråd med vanlige EØS-prosedyrer.

Det overordnede målet med "Ren energi-pakken" er å tilrettelegge for overgangen fra fossil energi til renere energi, og å levere på utslippsforpliktelsene i Paris-avtalen. I tillegg er et viktig mål å sikre Europas borgere tilgang på klimavennlig energi til en akseptabel pris. For detaljer om det nye regelverket se EU-kommisjonens egen informasjonsside om pakken.

Et tett integrert, felleseuropeisk kraftsystem og -marked er den beste måten å gi alle innbyggere sikker og rimelitilgang på rimelig strøm. For å sikre like rettigheter og et rettferdig system for alle forbrukere og produsenter har Europakommisjonen etablert et felles regelverk. Norge deltar i dette felles markedet og er forpliktet til å følge regelverket, på lik linje med de andre landene i EU og EØS. Tredje energimarkedspakke ble vedtatt i EU i 2009 og trådte i kraft i EU-landene i 2011. Stortinget godkjente pakken for gjennomføring i Norge først i 2018, og den trådte i kraft i Norge i 2019 (etter alle EØS/EFTA-landenes parlamenter hadde godkjent pakken).

Tredje energimarkedspakke etablerer det vi kaller nettkoder. Nettkodene er regelverk beskriver hvordan systemet skal fungere for å oppnå de overordnede politiske målene. Hensikten er at markedet skal reflektere de fysiske forholdene som gjelder i kraftsystemet.  Det kan for eksempel dreie seg om mer generelle prinsipper for hvordan man bør bestemme hvor mye overføringskapasitet det skal være mellom land, eller hvordan Statnett skal sikre seg tilstrekkelig reserver for å håndtere feil i strømnettet. 

Ett nivå under nettkodene har man etablert vilkår og metoder som ytterligere detaljerer hvordan systemet skal fungere. Her spesifiseres for eksempel hvilke konkrete tidspunkt på døgnet overføringskapasiteten skal settes og på hvilken måte man skal etablere en felles digital modell for strømnettet slik at det skal bli enklere å avdekke utfordringer og å planlegge driften. 

Stortinget vedtok å innlemme fire nettkoder i norsk lov før sommeren 2021, og det neste steget er da å innlemme de vilkår og metoder som gjelder under de fire nettkodene. Statnett og RME (Reguleringsmyndigheten for energi) har deltatt i utviklingen av vilkår og metoder som nå har vært vedtatt i Europa noen år allerede. 

Statnetts og RMEs vurdering er at innlemmelse av vilkår og metoder har liten betydning for det norske kraftsystemet. Vilkår og metoder vil ikke i seg selv endre måten kraftprisen settes på her i Norge, siden dette allerede fastsettes på markedsplassen, men de gir EU- og EØS-landene et felles regelverk. Det gir et mer effektivt marked som bedre reflekterer de fysiske forholdene, som ikke diskriminerer noen aktører og som slik bidrar til en redusert totalkostnad for kraftsystemet. Dette kan i neste omgang redusere strømregningen for den enkelte. 

For at Acer skal kunne fatte en bindene beslutning må 2/3 av Acers styre stille seg bak beslutningen. Acers styre består av de nasjonale reguleringsmyndighetene, hvilket innebærer at 2/3 av de nasjonale energitilsynene må stille seg stille bak beslutningen.

Tredje energimarkedspakke er samlebetegnelsen på flere rettsakter som ble vedtatt av EU-parlamentet og Rådet i 2009. Formålet med regelverket er å bidra til videre utvikling av det indre markedets funksjon innenfor energisektoren.

En viktig del av tredje energimarkedspakke er nye krav til eiermessig skille mellom infrastruktur for energioverføring (transmisjon) på den ene siden og produksjon eller omsetning av energi på den andre siden. Gjennom tredje energimarkedspakke følger også nye krav til uavhengig og effektiv nasjonal reguleringsmyndighet og klageorgan og styrket forbrukerbeskyttelse. Tredje energimarkedspakke gir også EU-kommisjonen hjemmel for å fastsette harmonisert og teknisk regelverk til utfylling av tredje energimarkedspakke på nærmere angitte områder (såkalte nettkoder og retningslinjer).

Gjennom tredje energimarkedspakke ble også EUs energibyrå, Acer, opprettet. Acer innebærer et styrket samarbeid mellom reguleringsmyndighetene i Europa, og byrået har en sentral rolle i utviklingen av det tekniske regelverket til utfylling av tredje energimarkedspakke. Acer fungerer også som rådgiver, fører tilsyn og har vedtaksmyndighet på visse, avgrensede og tekniske saksområder.

Gjennom den tredje energimarkedspakken ble det også opprettet to nye organisasjoner for samarbeid mellom operatører av transmisjonssystem (TSO). Disse er Entso-E for elektrisitet og Entso-G for gass. Organisasjonene deltar blant annet i utviklingen av nytt teknisk regelverk til utfylling av tredje energimarkedspakke, sammen med Acer og EU-kommisjonen.

Reglene i tredje energimarkedspakke handler ikke om grunnleggende ressursforvaltningsspørsmål som konsesjon eller bygging av kraftverk eller mellomlandsforbindelser.

Tredje energimarkedspakke består av følgende rettsakter:

• Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/72/EF Tredje elmarkedsdirektiv
• Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 713/2009 ACER-forordningen
• Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 714/2009 Grensehandelforordningen
• Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 715/2009 Andre gasstransmisjonsforordning
• Europaparlaments- og rådsdirektiv nr. 2009/ 73/EF Tredje gassmarkedsdirektiv

Lenke til samtykkeproposisjonen og Stortingets behandling av denne her.